Disziplinarrecht: Außerdienstliches Dienstvergehen - der Orientierungsrahmen
Für die Bewertung eines Verhaltens, das ein Dienstvergehen darstellen könnte, macht es einen gravierenden Unterschied, ob es sich um innerdienstliches oder außerdienstliches Fehlverhalten handelt. Sofern außerdienstliches Verhalten ein Dienstvergehen darstellt, stellt sich die Frage nach der Bemessung der Disziplinarmaßnahme im konkreten Einzelfall.
Das Bundesverwaltungsgericht hat sich für ein System entschieden, welches die Bemessung der disziplinarrechtlichen Sanktion für außerdienstliches Verhalten recht eng an die Wertungen des Strafgesetzbuchs bindet, die in der Höhe des für die jeweilige Deliktsart eröffneten Strafrahmens zum Ausdruck kommt.
Das Strafgesetzbuch gebe einen sog. Orientierungsrahmen vor, innerhalb dessen dann im Einzelfall die gerechte Maßnahme zu bestimmen sei.
Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 26.10.21 - 2 B 12.21 -:
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Die Bemessung der Disziplinarmaßnahme ist nach § 13 Abs. 1 LDG SH unter Würdigung aller be- und entlastenden Umstände des konkreten Einzelfalls zu bestimmen. Ergibt die Bewertung dieser konkreten Einzelumstände, dass der Beamte das Vertrauen seines Dienstherrn oder der Allgemeinheit verloren hat, ist er zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen.
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Auch wenn die Frage ... sich nicht auf die Bemessung der konkreten Disziplinarmaßnahme i.S.v. § 13 LDG SH, sondern auf die Festlegung des Orientierungsrahmens bezieht, wäre die Revision nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Denn die so verstandene Frage ist bereits in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts geklärt.
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Nach § 13 Abs. 1 LDG SH ist die Entscheidung über die Disziplinarmaßnahme nach der Schwere des Dienstvergehens und unter angemessener Berücksichtigung des Persönlichkeitsbildes des Beamten sowie des Umfangs der Beeinträchtigung des Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit zu treffen. Die Schwere des Dienstvergehens ist danach Ausgangspunkt und richtungsweisen-des Bemessungskriterium für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme (BVerwG, Urteil vom 29.10.13 - 1 D 1.12 - BVerwGE 148, 192 Rn. 39 f.).
Dies beruht auf dem Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die auch im Disziplinarverfahren Anwendung finden (BVerfG, Kammerbeschluss vom 08.12.04 - 2 BvR 52/02 - BVerfGK 4, 243 <257>).
Die gegen den Beamten ausgesprochene Disziplinarmaßnahme muss unter Berücksichtigung aller be- und entlastenden Umstände des Einzelfalls in einem gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens und zum Ver-schulden des Beamten stehen (BVerwG, Urteile vom 20.10.05 - 2 C 12.04 - BVerwGE 124, 252 <258 f.>, vom 10.12.15 - 2 C 6.14 - BVerwGE 154, 10 Rn. 12 und vom 16.06.20 - 2 C 12.19 - BVerwGE 168, 254 Rn. 19).
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Als Orientierung für die Schwere des Dienstvergehens dient der zum Tatzeitpunkt geltende Strafrahmen. Mit der gesetzlichen Strafandrohung hat der Gesetzgeber seine Einschätzung zum Unwert eines Verhaltens eines Beamten verbindlich zum Ausdruck gebracht. Diese grundsätzliche Ausrichtung am gesetzlichen Strafrahmen gewährleistet eine nachvollziehbare und gleichmäßige disziplinarrechtliche Ahndung der Dienstvergehen und verhindert, dass die Disziplinargerichte ihre jeweils eigene Einschätzung des Gehalts eines Dienstvergehens an die Stelle der Bewertung des Gesetzgebers setzen. Maßgeblich ist damit die Einschätzung des demokratisch legitimierten Gesetzgebers, nicht die Vorstellung des jeweiligen Disziplinargerichts (BVerwG, Urteil vom 16.06.20 - 2 C 12.19 - BVerwGE 168, 254 Rn. 21).
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Setzt sich das Dienstvergehen aus mehreren Aspekten zusammen, so bestimmt sich auch der Orientierungsrahmen in erster Linie nach der schwersten Verfehlung. Dies ist hier das vom Oberverwaltungsgericht festgestellte vorsätzliche öffentliche Zugänglichmachen von kinderpornographischen Schriften. Hierfür sieht das Strafgesetzbuch in § 184b Abs. 1 eine Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu fünf Jahren vor. Hieraus folgt, dass der Orientierungsrahmen bis zur Entfernung aus dem Beamtenverhältnis eröffnet ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 2014 - 2 B 52.13 - juris Rn. 8).
Im Übrigen folgt auch aus der erhöhten Strafandrohung für den Besitz kinderpornographischer Schriften in der Fassung des Gesetzes vom 21. Januar 2015 (BGBl. I S. 10) - § 184b Abs. 3 StGB Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe -, dass der Orientierungsrahmen bis zur disziplinarrechtlichen Höchstmaßnahme reicht. [Anmerkung: Strafdrohung erneut geändert. Jetzt "Freiheitsstrafe von einem Jahr bis zu fünf Jahren".]
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Für die Festlegung des Orientierungsrahmens ist in diesen Fällen mithin die Anzahl der einschlägigen Dateien ebenso ohne Bedeutung wie das Tätigkeitsfeld des betroffenen Beamten. Im Übrigen kommt es für den Amtsbezug bei außerdienstlich begangenen Pflichtverstößen eines Beamten nicht auf die von ihm zuletzt wahrgenommenen Aufgaben, sondern auf sein Statusamt an (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2015 - 2 C 9.14 - BVerwGE 152, 228 Rn. 16).
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Die Bemessung der Disziplinarmaßnahme ist nach § 13 Abs. 1 LDG SH unter Würdigung aller be- und entlastenden Umstände des konkreten Einzelfalls zu bestimmen. Ergibt die Bewertung dieser konkreten Einzelumstände, dass der Beamte das Vertrauen seines Dienstherrn oder der Allgemeinheit verloren hat, ist er zur Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung aus dem Beamtenverhältnis zu entfernen.
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Auch wenn die Frage ... sich nicht auf die Bemessung der konkreten Disziplinarmaßnahme i.S.v. § 13 LDG SH, sondern auf die Festlegung des Orientierungsrahmens bezieht, wäre die Revision nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Denn die so verstandene Frage ist bereits in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Sinne der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts geklärt.
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Nach § 13 Abs. 1 LDG SH ist die Entscheidung über die Disziplinarmaßnahme nach der Schwere des Dienstvergehens und unter angemessener Berücksichtigung des Persönlichkeitsbildes des Beamten sowie des Umfangs der Beeinträchtigung des Vertrauens des Dienstherrn oder der Allgemeinheit zu treffen. Die Schwere des Dienstvergehens ist danach Ausgangspunkt und richtungsweisen-des Bemessungskriterium für die Bestimmung der erforderlichen Disziplinarmaßnahme (BVerwG, Urteil vom 29.10.13 - 1 D 1.12 - BVerwGE 148, 192 Rn. 39 f.).
Dies beruht auf dem Schuldprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, die auch im Disziplinarverfahren Anwendung finden (BVerfG, Kammerbeschluss vom 08.12.04 - 2 BvR 52/02 - BVerfGK 4, 243 <257>).
Die gegen den Beamten ausgesprochene Disziplinarmaßnahme muss unter Berücksichtigung aller be- und entlastenden Umstände des Einzelfalls in einem gerechten Verhältnis zur Schwere des Dienstvergehens und zum Ver-schulden des Beamten stehen (BVerwG, Urteile vom 20.10.05 - 2 C 12.04 - BVerwGE 124, 252 <258 f.>, vom 10.12.15 - 2 C 6.14 - BVerwGE 154, 10 Rn. 12 und vom 16.06.20 - 2 C 12.19 - BVerwGE 168, 254 Rn. 19).
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Als Orientierung für die Schwere des Dienstvergehens dient der zum Tatzeitpunkt geltende Strafrahmen. Mit der gesetzlichen Strafandrohung hat der Gesetzgeber seine Einschätzung zum Unwert eines Verhaltens eines Beamten verbindlich zum Ausdruck gebracht. Diese grundsätzliche Ausrichtung am gesetzlichen Strafrahmen gewährleistet eine nachvollziehbare und gleichmäßige disziplinarrechtliche Ahndung der Dienstvergehen und verhindert, dass die Disziplinargerichte ihre jeweils eigene Einschätzung des Gehalts eines Dienstvergehens an die Stelle der Bewertung des Gesetzgebers setzen. Maßgeblich ist damit die Einschätzung des demokratisch legitimierten Gesetzgebers, nicht die Vorstellung des jeweiligen Disziplinargerichts (BVerwG, Urteil vom 16.06.20 - 2 C 12.19 - BVerwGE 168, 254 Rn. 21).
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Setzt sich das Dienstvergehen aus mehreren Aspekten zusammen, so bestimmt sich auch der Orientierungsrahmen in erster Linie nach der schwersten Verfehlung. Dies ist hier das vom Oberverwaltungsgericht festgestellte vorsätzliche öffentliche Zugänglichmachen von kinderpornographischen Schriften. Hierfür sieht das Strafgesetzbuch in § 184b Abs. 1 eine Freiheitsstrafe von drei Monaten bis zu fünf Jahren vor. Hieraus folgt, dass der Orientierungsrahmen bis zur Entfernung aus dem Beamtenverhältnis eröffnet ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 2014 - 2 B 52.13 - juris Rn. 8).
Im Übrigen folgt auch aus der erhöhten Strafandrohung für den Besitz kinderpornographischer Schriften in der Fassung des Gesetzes vom 21. Januar 2015 (BGBl. I S. 10) - § 184b Abs. 3 StGB Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe -, dass der Orientierungsrahmen bis zur disziplinarrechtlichen Höchstmaßnahme reicht. [Anmerkung: Strafdrohung erneut geändert. Jetzt "Freiheitsstrafe von einem Jahr bis zu fünf Jahren".]
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Für die Festlegung des Orientierungsrahmens ist in diesen Fällen mithin die Anzahl der einschlägigen Dateien ebenso ohne Bedeutung wie das Tätigkeitsfeld des betroffenen Beamten. Im Übrigen kommt es für den Amtsbezug bei außerdienstlich begangenen Pflichtverstößen eines Beamten nicht auf die von ihm zuletzt wahrgenommenen Aufgaben, sondern auf sein Statusamt an (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. Juli 2015 - 2 C 9.14 - BVerwGE 152, 228 Rn. 16).
Diese Systematik "gilt" im juristischen Bereich schon allein deshalb, weil das Bundesverwaltungsgericht sie vehement vertritt.
Wir begegnen ihr mit gewissen Bedenken, u.a. weil das Gericht sich von der sachkundigen Bewertung des im Einzelfall entscheidenden Strafgerichts löst und die im Einzelfall verhängte Strafe für wenig relevant erklärt. Darüber mag man streiten, aber wer in beiden Bereichen - Straf- und Disziplinarrecht - als Anwalt tätig ist, wird doch der Auffassung sein, dass in einer Vielzahl von Fällen nach aufwändigem Verfahren eine Strafe gefunden wird, die dem Unrechtsgehalt der Tat und der Persönlichkeit des Täters gerecht wird.
Das Bundesverwaltungsgericht scheint vielleicht auch zu übersehen, dass die Hektik des "demokratisch legitimierten Gesetzgebers" zu häufigen, oft selbst den Fachleuten nicht erklärlichen und möglicherweise sachlich nicht gerechtfertigten Veränderungen der Strafrahmen führt.
Einschneidende Konsequenzen hat natürlich auch die Erhöhung vieler Mindeststrafdrohungen auf ein Jahr Freiheitsstrafe. So lautet die Strafdrohung in dem oben erwähnten § 184b Abs. 3 StGB (Besitz von Kinderpornographie) inzwischen "Freiheitsstrafe von einem Jahr bis zu fünf Jahren".